民国成立以来，由于军阀混战，对于边疆地区一向鞭莫及。只求当地主政者，不论是亲王、活佛还是督军军阀，只要名义上归顺中央，通常就听之任之。

    新疆在对外一向袖善舞、对无为而治的督军杨增新被属暗杀后，新的省主席金树仁锐意革新…变成一团混。

    怎么积极变革会造成局？这得从杨增新的政策说起。

    前清士的杨增新对新疆的治理方法，简单说起来，和国老罗斯福的政策没啥不同，就是大加胡萝卜。只要不捣，杨增新就给糖吃，比如前清的哈密亲王，他就报请中央保留其王位，放任其继续担任有名无实的亲王，或者说担任维吾尔族的吉祥。另外败退新疆的白俄军，则被他用金钱降伏，改编为归化军，为他自己效力，成为他的左膀右臂。

    至于捣的，无论汉人、少数民族，不论宗教文化，一律镇压。对外能打的过的，比如宣布蒙古独立的外蒙军侵新疆，他就狠揍一顿。打不太过的，像北方俄国，他就利用苏联和白俄战的矛盾，透过谈判取得中华民国第一个平等条约，遏止了苏联染指新疆的脚步。

    所以说他袖善舞，那是对外国、外族方面，他能善用武力威吓、安抚等手段，让这些外因素无法扰到新疆政局，对除了武力剿，採取的方式就是让各方势力相互制衡，让他能掌控、总揽全局，达到无为而治的境界。落实到作法上，在宗教方面，他落实边境封锁，避免中亚外来激宗教势力影响新疆教派稳定，并加了对清真寺、伊斯兰经学院的理，运用宗教协助社会秩序的维持；在族方面，尊重新疆的哈密亲王，让他合安抚维吾尔族，并公平对待维族、汉人和其他各回族首领，让他们维持势均力敌地各自拥有小地盘来保障新疆整的安定。如此透过多齐的怀柔政策，加上实力雄厚武装力量的震摄，再透过减税、裁军、缩权，减少人民负担，才得以维持新疆平稳。

    但这样的平衡举措，难免造成新疆各方势力关起门来鱼乡民，造成贪官污吏横行。以至于黎元洪担任总统时代派来的清官，时任迪化尹兼外特派员樊耀南的不满，一开始樊耀南是採取和杨增新合作的态度，比方前面说到的对苏联谈判，就是由樊耀南作为新疆方面全权代表与苏俄政府全权代表阿佐尔寧行多谈判的。最终签订的〈伊犁临时通商协定〉，趁着俄国尚未稳定，列寧对华发善意，以免中国参加协约国对苏联围剿的国际局势，明确取消了1860年〈中俄北京条约〉里面俄方在新疆的所有特权，包领事裁判权，以及中国的关税自主。1920年10月和1922年1月20日北京政府曾两度颁授二等嘉禾章给樊耀南。